Hoe zal de bestuursrechter toetsen bij een voorlopige voorziening luchtvaartmaatschappijen tegen de Staat.

Uiterlijk 8 mei 2025 neemt de minister van Infrastructuur en Waterstaat, Barry Madlener, een besluit over een aanpassing van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. De aanpassing betreft het opnemen van een maximum aantal vliegtuigbewegingen over het etmaal en een lager dan momenteel aantal bewegingen in de nacht.

De luchtvaartmaatschappijen zijn het niet eens met dit voorgenomen besluit en startten een kort geding bij de burgerlijke rechter van de rechtbank Noord-Holland. Zij werden niet ontvankelijk verklaard door de rechtbank en doorverwezen naar de Raad van State (RvS).

Zeer waarschijnlijk gaan de airlines nadat Madlener het besluit heeft genomen hiertegen in beroep bij de RvS. Zij vragen dan een voorlopige voorziening aan. Dat is een zitting die kort na het besluit wordt gepland. Er is dan een spoedeisend belang.

In dit artikel kijken we naar de aspecten waarop de RvS zal gaan toetsen. Die zijn:

• is er sprake van een spoedeisend belang
• heeft de overheid het besluit rechtmatig genomen
• wat zijn de belangen van de partijen

Er is zeker een spoedeisend belang. De rechter zal zich buigen of de minister de juiste procedure heeft gevolgd om tot een aanpassing van het LVB te komen. Daarnaast zal de RvS ook toetsen of het LVB rechtmatig is ten opzichte van hoger recht. Het gaat daarbij over de EU Geluidsverordening. Tenslotte kijkt de RvS naar de belangen. Kan de RvS worden overtuigd dat volgens de sector deze veel schade zal oplopen vanwege het aangepaste LVB? De Staat moet van de Rechtbank Den Haag omwonenden beter beschermen tegen geluidsoverlast. Juist dit LVB is een maatregel om te voldoen aan de uitspraak van de rechtbank. De Staat heeft dus zeker een groot belang.

Een voorlopige voorziening is een ordemaatregel die een bestuursrechter kan treffen in afwachting van de uitkomst van een bezwaar- of beroepsprocedure. Deze mogelijkheid is neergelegd in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van dit artikel kan de rechter (voorzieningenrechter) een voorlopige maatregel treffen “indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist”​pgawb.nl. Hiermee wordt bedoeld dat er een spoedeisend belang moet zijn: er is acuut nadeel of onherstelbare schade te verwachten als men de beslissing op bezwaar of beroep moet afwachten. Het klassieke voorbeeld is dat de uitvoering van het bestreden besluit voor de appellant onomkeerbare gevolgen kan hebben (bijvoorbeeld sloop van een gebouw, intrekking van een uitkering waardoor iemand zonder inkomsten komt te zitten, uitzetting uit een woning, etc.). In zo’n spoedsituatie kan de bestuursrechter tijdelijk ingrijpen door bijvoorbeeld het besluit te schorsen totdat in de bodemzaak (de hoofdzaak) is beslist.

Het doel van de voorlopige voorzieningenprocedure is snelle rechtsbescherming bieden. Tegelijkertijd is deze procedure voorlopig van aard. Dat wil zeggen dat de beslissing van de voorzieningenrechter geldt tot aan de uitspraak in de hoofdzaak en die uitspraak niet vooruit loopt op de definitieve beslissing. De rechter geeft dus een tussentijdse maatregel zonder de bodemzaak definitief te beslechten. Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening staat daarom niet uitsluitend de vraag centraal of het besluit rechtmatig is, maar vooral of er aanleiding is om de werking van het besluit tijdelijk te wijzigen gelet op de omstandigheden en belangen. De uitspraak van de voorzieningenrechter heeft per definitie een tijdelijk karakter en verliest haar betekenis zodra de bestuursrechter in de hoofdzaak uitspraak doet​pgawb.nl.

Toetsing door de voorzieningenrechter: rechtmatigheid én belangen

Bij een verzoek om een voorlopige voorziening onderzoekt de voorzieningenrechter eerst of aan de formele voorwaarden is voldaan, met name het connexiteitsvereiste (er loopt een bezwaar of beroep) en of er sprake is van onverwijlde spoed. Zonder spoedeisend belang wordt het verzoek afgewezen en komt de rechter niet toe aan inhoudelijke beoordeling. Als spoedeisendheid is aangenomen, richt de rechter zich op twee aspecten: een voorlopige inschatting van de rechtmatigheid van het bestreden besluit én een belangenafweging tussen partijen​privacy-web.nl.

• Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling: De voorzieningenrechter zal doorgaans een inschatting maken van de kans dat het bestreden besluit in de bodemprocedure standhoudt. Dit houdt in een snelle, summiere toets of er evidente gebreken kleven aan het besluit of dat het besluit waarschijnlijk rechtmatig is. Deze toets is niet zo diepgaand als bij de definitieve uitspraak, maar geeft een indicatie (“voorlopig oordeel”) over de juridische merites van de zaak​privacy-web.nl. Bijvoorbeeld: als het besluit klaarblijkelijk onrechtmatig is, zal de rechter dat meewegen ten gunste van de verzoeker; is het besluit kennelijk rechtmatig, dan heeft de verzoek om schorsing minder kans van slagen.
• Belangenafweging: Naast de juridische toets weegt de rechter de belangen van alle betrokken partijen die geraakt worden door het besluit. De wet zelf schrijft voor dat de voorzieningenrechter de spoedeisendheid beoordeelt “gelet op de betrokken belangen”​pgawb.nl. Concreet zet de rechter enerzijds het belang van de verzoeker (of appellanten) bij het treffen van de voorziening (bijvoorbeeld het voorkomen van onherstelbare schade of zwaarwegend nadeel) tegenover anderzijds het belang van de verweerder (meestal het bestuursorgaan) en eventueel derden bij onmiddellijke uitvoering van het besluit​pgawb.nl. Met andere woorden: wat is het risico of nadeel als het besluit wel of niet direct wordt uitgevoerd, voor beide kanten? De uitspraak op het verzoek komt tot stand op basis van deze weging van belangen​pgawb.nl.

Belangrijk is dat deze rechtmatigheidstoets en belangenafweging elkaar beïnvloeden. De voorlopige inschatting van de kans van slagen van het bezwaar of beroep werkt door in de belangenafweging. Zo geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) aan dat hoe zekerder de rechter is van de rechtmatigheid van het besluit, des te minder ruimte er is om zwaar gewicht toe te kennen aan de belangen van de verzoekende partij bij schorsing​privacy-web.nl. Omgekeerd, als het besluit naar voorlopig oordeel waarschijnlijk onrechtmatig is, weegt het belang van de verzoeker bij schorsing juist zwaarder. De wetgever heeft ook erkend dat de voorzieningenrechter bij zijn belangenafweging “mede acht kan slaan op de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit”​pgawb.nl. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat als een besluit bij eerste beoordeling evident onjuist of onwettig lijkt, het ongewenst is dat dit besluit onmiddellijk wordt uitgevoerd​pgawb.nl – dit pleit voor toewijzing van de voorziening.

Toch is het van belang te benadrukken dat de voorzieningenrechter niet definitief oordeelt over de rechtmatigheid. Zijn oordeel is voorlopig en bindt de bodemrechter niet​privacy-web.nl. De focus ligt op de vraag of tijdelijke ingrepen nodig zijn. Het kan gebeuren dat de voorzieningenrechter een besluit schorst wegens twijfel of belangenafweging, maar dat in de latere bodemprocedure de beslissing uiteindelijk rechtmatig wordt bevonden. In dat geval vervalt de voorlopige voorziening en wordt het geschorste besluit geacht toch in werking te zijn getreden met terugwerkende kracht​pgawb.nl. Omgekeerd kan een voorlopige voorziening ook worden geweigerd ondanks mogelijke gebreken aan het besluit, als de belangenafweging dat niet rechtvaardigt of de spoedeisendheid ontbreekt.

Jurisprudentie: werkwijze van de bestuursrechter in voorlopige voorzieningen

In de rechtspraak is deze combinatie van een voorlopige meritoire toets en belangenafweging bevestigd. De Afdeling bestuursrechtspraak hanteert vaste jurisprudentie dat bij de beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening beide elementen aan de orde zijn. Zo moet de voorzieningenrechter volgens de Afdeling eerst vaststellen of er een spoedeisend belang is; “als eerst is vastgesteld dat sprake is van een spoedeisend belang” vervolgens een afweging van belangen maken​klimaatweb.nl. In veel gevallen zal de voorzieningenrechter tevens een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid, maar er zijn situaties waarin de rechter bewust afziet van een inhoudelijk voorlopig oordeel en zich beperkt tot belangenafweging. Dit gebeurt met name als de zaak feitelijk of juridisch complex is en zich niet leent voor een kort oordeel in het spoedkader​klimaatweb.nl.

Voorbeeld (ABRvS 8 februari 2024) – In een complexe zaak over exploitatievergunningen voor rondvaartboten oordeelde de voorzieningenrechter van de Raad van State dat de kwestie zo ingewikkeld was dat een voorlopig rechtmatigheidsoordeel niet goed mogelijk was binnen de kort geding-procedure. De rechter constateerde dat er wel een voldoende spoedeisend belang was (de continuïteit van de bedrijfsvoering van de rederijen kwam in gevaar), en beperkte zich daarna tot een zuivere belangenafweging​klimaatweb.nl. Uiteindelijk woog hij het bedrijfsbelang van de exploitanten zwaarder dan het belang van het college (gemeente) bij onmiddellijke handhaving van het nieuwe beleid, en trof hij een voorlopige voorziening die de vergunningen tijdelijk liet doorlopen tot de uitspraak in de hoofdzaak​klimaatweb.nl. Dit voorbeeld illustreert dat de rechter in kort geding daadwerkelijk de wederzijdse belangen inventariseert en tegen elkaar afzet. Het algemeen belang dat het bestuursorgaan aanvoerde (het uitvoeren van nieuw beleid om het aantal rondvaartboten te beperken) woog in dit geval iets lichter, gezien de beperkte periode tot de uitspraak in de bodemzaak en de ernstige financiële gevolgen voor de exploitanten zonder voorziening​klimaatweb.nl.

Een ander voorbeeld is te vinden in vreemdelingenzaken of handhavingszaken. Denk aan een situatie waarin een burgemeester een woning sluit wegens drugsoverlast en de bewoner een voorlopige voorziening vraagt om in de woning te mogen blijven totdat het bezwaar is beslist. De voorzieningenrechter zal dan bijvoorbeeld afwegen: het belang van de bewoner (en diens kinderen) om niet op straat te staan tegenover het belang van de burgemeester om de openbare orde en veiligheid te handhaven door sluiting van de drugspand. Daarnaast zal hij kijken naar de juridische vraag of de sluiting rechtmatig lijkt (was er voldoende grond, is het evenredig?). In een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland wordt expliciet uitgelegd dat de voorzieningenrechter nagaat of schorsing nodig is en daarbij zowel de rechtmatigheid beoordeelt als de belangen van beide kanten weegt​privacy-web.nl. In die zaak werd opgemerkt dat naarmate de sluiting waarschijnlijk rechtmatig is, er minder ruimte is om het belang van de bewoner te laten prevaleren, en vice versa​privacy-web.nl.

Uit de jurisprudentie blijkt ook dat niet ieder belang als “spoedeisend” telt. De Afdeling heeft bijvoorbeeld geoordeeld dat zuiver financiële belangen op zichzelf meestal onvoldoende zijn voor spoedmaatregelen​klimaatweb.nl. Schade die later kan worden vergoed (geldschade) is normaal gesproken herstelbaar en daarom alleen spoedeisend als het zo ernstig is dat het voortbestaan van een bedrijf of de levensbehoefte van iemand in gevaar komt​klimaatweb.nl​klimaatweb.nl. Dit soort overwegingen speelt al bij de ontvankelijkheid (spoedeisendheid) en vloeit daarna ook in de belangenafweging mee.

Relevante factoren bij de belangenafweging

Bij het maken van de belangenafweging in een verzoek om voorlopige voorziening kijkt de bestuursrechter naar diverse factoren en omstandigheden. Enkele belangrijke factoren zijn:

• Spoedeisendheid en irreparabele schade: Is er sprake van een urgent probleem en onomkeerbare gevolgen als het besluit meteen wordt uitgevoerd? Hoe langer de periode tot de beslissing in de hoofdzaak en hoe ernstiger de mogelijke schade, des te zwaarder dit belang weegt voor de verzoeker. Bijvoorbeeld, dreigt er gezondheidsschade, verlies van woning of inkomen, of het faillissement van een bedrijf zonder voorziening?​pgawb.nl. Dit is vaak het primaire belang van de verzoeker.
• Belang bij uitvoering van het besluit: Wat is het belang van het bestuursorgaan (of derden) bij onmiddellijke uitvoering? Soms is dit een publiek belang (bijv. handhaving van veiligheid, openbare orde, milieubescherming) of het belang van een derde-partij die gebaat is bij het besluit. Dit belang wordt afgezet tegen het belang van uitstel. Bijvoorbeeld het belang van de overheid om illegaliteit direct te beëindigen of een schendig van regelgeving te stoppen.
• Kans van slagen in de hoofdzaak (rechtmatigheid): Zoals hierboven besproken, weegt de rechter mee hoe sterk de zaak juridisch staat. Dit is geen afzonderlijk “element” los van belangen, maar een factor die de belangenafweging kleurt. Een duidelijke vermoedelijke onrechtmatigheid van het besluit vergroot de kans op toewijzing van de voorziening​pgawb.nl, omdat het in zo’n geval moeilijk te verdedigen is dat het besluit voorlopig toch wordt uitgevoerd. Is de rechtmatigheid niet in twijfel, dan moet het belang van de verzoeker wel heel zwaarwegend zijn om toch in te grijpen​privacy-web.nl. Bij twijfel of complexe juridische kwesties zal de rechter soms een neutrale houding aannemen ten aanzien van het rechtmatigheidsoordeel en vooral de overige belangen afwegen​klimaatweb.nl.
• Evenredigheid en duratie: De rechter let op de verhouding tussen de voorlopige maatregel en de gevolgen voor partijen. Een voorlopige voorziening moet proportioneel zijn. Daarbij speelt ook mee hoe lang de situatie zal voortduren tot de bodemzaak. Als de einduitspraak op korte termijn verwacht wordt, kan de rechter eerder geneigd zijn het besluit (voorlopig) ongemoeid te laten, tenzij er acuut onherstelbaar nadeel is. Bij een lange periode tot de bodemzaak weegt het belang van bescherming van de appellant zwaarder.
• Status quo en omkeerbaarheid: Vaak wordt gekeken welke situatie het meest recht doet aan de status quo of juist of er al een nieuwe situatie in gang is gezet. De rechter kan beslissen om de situatie bevroren te houden (bijvoorbeeld door schorsing) zodat geen onomkeerbare veranderingen plaatsvinden. Ook de omkeerbaarheid van gevolgen speelt een rol: als de gevolgen van het besluit later niet terug te draaien zijn (bijvoorbeeld kap van een bos, sloop van een pand), neigt de balans eerder naar schorsing. Zijn de gevolgen wel herstelbaar (bijvoorbeeld financiële compensatie is mogelijk, of een besluit kan later alsnog uitgevoerd worden zonder blijvende schade), dan moet de verzoeker extra argumenten hebben voor onmiddellijke voorziening.
• Derdenbelangen en algemeen belang: Mocht het besluit ook derden raken (andere belanghebbenden dan verzoeker en het bestuursorgaan), dan betrekt de rechter ook hun belangen. Bij bijvoorbeeld omgevingsvergunningen kan de burenoverlast of milieuschade een factor zijn. Het algemeen belang dat gemoeid is met uitvoering of opschorting van het besluit wordt expliciet meegewogen (bijv. belang van veiligheid, milieu, openbare financiën, etc.). In het eerdergenoemde voorbeeld van de rondvaartboten woog het algemeen beleidsbelang mee, zij het dat het niet zwaarder woog dan het ondernemersbelang op korte termijn​klimaatweb.nl.

Conclusie

De Nederlandse bestuursrechter beperkt zich bij een verzoek om voorlopige voorziening niet tot een pure legaliteitstoets, maar voert een integrale beoordeling uit waarbij de belangenafweging centraal staat. Uit wetgeving en jurisprudentie volgt dat de voorzieningenrechter eerst kijkt of snelle tussenkomst noodzakelijk is (spoedeisend belang), en zo ja, een voorlopige inschatting maakt van de rechtmatigheid van het besluit én de wederzijdse belangen van partijen weegt​privacy-web.nl​pgawb.nl. Het wettelijke criterium “onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, vereist” brengt juist tot uitdrukking dat de rechter verschillende belangen moet meewegen​pgawb.nl. De rechtmatigheid van het besluit speelt in deze afweging wel een grote rol – een evident onrechtmatig besluit zal zelden mogen doorgaan – maar uiteindelijk is het een voorlopige belangenafweging die beslist of een voorziening wordt getroffen.

Samengevat toetst de rechter bij een verzoek om een voorlopige voorziening dus zowel de juridische kant (voorlopig oordeel over of het besluit waarschijnlijk standhoudt) als de feitelijke kant (welke belangen en gevolgen spelen er voor alle partijen bij wel of geen schorsing). De verschillende factoren zoals hierboven besproken – spoedeisendheid, ernst en irreparabiliteit van schade, publieke belangen, kans van slagen van de zaak, etc. – worden door de voorzieningenrechter in samenhang bekeken. Zo nodig neemt de rechter een maatregel die recht doet aan deze afweging, bijvoorbeeld het schorsen van het besluit of het treffen van een alternatieve ordemaatregel, om onomkeerbare nadelen te voorkomen totdat de bodemrechter een definitief oordeel velt​pgawb.nl​klimaatweb.nl. Daarmee is duidelijk dat de bestuursrechter meer doet dan alleen legaliteitscontrole in kort geding: hij vervult ook de rol van beschermer van belangen door maatwerk te leveren in spoedeisende situaties.

Bronnen: Wetgeving (Awb art. 8:81)​pgawb.nl; Parlementaire Geschiedenis Awb​pgawb.nl​pgawb.nl; Jurisprudentie Afdeling bestuursrechtspraak RvS en rechtbanken​privacy-web.nl​klimaatweb.nl​klimaatweb.nl; literatuur en praktijkvoorbeelden.