Krimp Schiphol. Uitleg over de toepassing van autonome ontwikkelingen. De Staat heeft gelijk
Er is enorm veel discussie over hoe de Nederlandse Staat de autonome ontwikkelingen heeft meegenomen in de Balanced Approch berekeningen om tot de geluidsdoelen te komen. In dit artikel wordt een uitleg gegeven. Dit is waarschijnlijk het meest ingewikkelde deel van het debat over de krimp. We nemen je mee in de discussie door te laten zien wat het ministerie van IenW beschreef als geluidsdoel, wat de sector van dit doel vindt, wat het besluit van de Europese Commissie was. Last but not least tonen we aan dat bezwaren van de sector en EC ongegrond zijn.
De hele discussie was te voorkomen geweest wanneer toenmalig minister Harbers zijn geluiddoelen een heel klein beetje hoger had gezet en niet had gesteld dat de doelen *bovenop* de autonome ontwikkelingen worden gezet.
De regering schrijft in de reactie op het besluit van de EC:
Tevens geldt dat als de Nederlandse regering een andere methodiek had gekozen en de autonome ontwikkelingen niet in de referentiesituatie waren opgenomen, maar als maatregel met de verwachte beperking van vliegtuiglawaai aan de bron, dit niet had geleid tot een andere uitkomst. Dan was het geluidsprobleem aan de start van de procedure immers groter geweest. Als gevolg daarvan was er dan een hoger geluidsdoel vastgesteld.
Dus nu zegt de regering: het doel is 20% reductie van aantal woningen *bovenop* de autonome ontwikkelingen (zeg 2% reductie) die niet als maatregel telllen.
Het alternatief was: het doel is 22% reductie van aantal woningen.
Het resultaat is in beide gevallen een reductie van de capaciteit van Schiphol. Bij het alternatief was geen discussie meer over wel of niet meerekenen van autonome vlootontwikkeling en vermeend niet goed uitvoeren van de Balanced Approach.
Voordat we starten met de uitgebreide uitleg is het belangrijk eerst een aantal gebruikte termen uit te leggen.
Autonome ontwikkelingen zijn ontwikkelingen die ontstaan uit eigen beweging van de sector. Nieuwe toestellen zijn besteld lang voordat de discussie over krimp is gestart. Er worden al jarenlang aanpassingen gedaan aan vliegroutes om geluidsoverlast te verminderen. Het Ministerie heeft de trend bepaald die aangeeft hoeveel nieuwe toestellen per jaar de vloot binnenstromen. Dat gemiddelde over vele jaren is de autonome vlootvernieuwing.
Additionele vlootvernieuwing; alle extra toestellen die in een jaar in de vloot komen bovenop de autonome vlootverniewing is de additionele vlootvernieuwing.
De referentiesituatie is de ontwikkeling van de geluidsbelasting in de toekomst *zonder* dat er expliciete maatregelen zijn genomen om die geluidsbelasting te verminderen. Dit is vergelijkbaar met een nulmeting. Over de afgelopen jaren is er een trend berekend die een afname laat zien van geluid. Dat komt door inzet stillere vliegtuigen en andere start- en landingsprocedures.
Die referentiesituatie zou volgens de Balanced Approach leidraad van ICAO moeten worden opgesteld. Het doel van bepalen van de referentiesituatie is om te beoordelen of de autonome ontwikkelingen voldoende zijn om doelen te halen *zonder* expliciete maatregelen te nemen. Is de referentiesituatie op moment van de deadline gelijk aan de doelen dan zijn maatregelen niet nodig. De referentie situatie is het moment in de toekomst waar de baseline stopt. In de schets hieronder is dat november 2025.
Het referentiejaar. Dit is een interessante term omdat deze nauwelijks wordt gebruikt. Alleen KLM heeft deze term gebruikt, en opvallend genoeg minister Madlener. In de zienswijze die KLM indiende voor de eerste consultatie gebruikte KLM maar liefst 31 maal het woord ‘ referentiejaar’. KLM schrijft oa:
De baseline geluidssituatie is het verschil tussen de huidige situatie en de verwachte situatie op een bepaald moment in de toekomst indien alle geplande en autonome mitigerende maatregelen worden meegerekend, zonder dat er verdere actie wordt ondernomen.
Met referentiejaar wordt het startpunt genoemd. De geluidsituatie op een moment in het verleden. Vanaf dat jaar wordt de baseline geluidssituatie berekend. Als november 2024 het referentiejaar is, dan gaat de baseline geluidssituatie tot november 2025.
Het geluidsdoel wordt bepaald door de regering. Een van de doelen is een reductie van 20% van het aantal ernstig gehinderden.
De deadline is het moment in de toekomst (een datum) waarop alle doelen moeten zijn bereikt. In het geval van de notificatie is dat 1 november 2025.
Maatregelen zijn acties die expliciet moeten worden genomen omdat uit de referentiesituatie blijkt dat doelen niet worden gehaald.
Onderstaande schets was onderdeel van de pleitnota van de advocaten van de Staat. Hieronder volgt een uitleg.
De Y-as bevat het aantal aantal woningen met een geluidbelasting van 58 dB(A) Lden of hoger. Dat staat als startpunt in november 2024 op 7.081. De autonome ontwikkelingen zijn met de stippellijn aangegeven. Die ontwikkeling gaat naar beneden vanwege de autonome vlootontwikkeling en vliegprocedures die minder geluidsoverlast veroorzaken.
Het geluidsdoel voor de fase 1 , minus 15 procent van het aantal woningen met een geluidbelasting van 58 dB(A) Lden of hoger zoals dat was per november 2024 is aangegeven met de blauwe lijn. De scherpe daling van de blauwe lijn ten opzichte van de stippellijn is het effect van het maatregelenpakket van de Staat. Na november daalt de blauwe lijn minder snel. Dat is nog een voorspelling omdat het effect van het maatregelen pakket niet 100% voorspelbaar is.
De groene lijn is het uiteindelijke doel van de Staat zoals dat oa in het Actieplan geluid staat. 20% reductie het aantal aantal woningen met een geluidbelasting van 58 dB(A) Lden of meer *bovenop* de autonome ontwikkeling.
De gele lijn toont het doel zoals de sector het graag zou willen. Daarbij telt de autonome ontwikkeling mee om het doel te halen.
Een belangrijk punt is dat de 20% moet worden behaald op 1 november 2025 ten opzichte van de situatie zoals die op 1 november 2025 zou zijn als er *geen * maatregelen zouden worden genomen. Het ministerie van IenW noemt dat de business as usual situatie.
Wat de groene lijn duidelijk maakt is dat het doel te behalen in november 2025 dus niet 20% vermindering is tov het startpunt november 2024 (dat zijn 5.600 huizen met een geluidbelasting van 58 dB(A) Lden of hoger) maar ten opzichte van eindpunt November 2027. Dat zijn 5.200 huizen in de contour.
De sector stelt dat het startpunt het punt is waar de 20% reductie op moet worden gehaald.
Wat is er in het recente verleden beschreven over het doel van de regering?
In het document met de titel ‘ Consultatiedocument belanghebbenden Balanced Approach procedure Schiphol‘ van maart 2023 is het volgende te lezen. Hier wordt nog november 2024 als deadline gebruikt. Dat is later aangepast naar november 2025.
Geluidsdoel per november 2024
Het te behalen geluidsdoel voor de tweede fase, realisatie per november 2024, is uitgedrukt in percentages ten opzichte van een referentiesituatie. De referentiesituatie is de verkeersafwikkeling en impact van geluidsbelasting die er zal zijn zonder additionele maatregelen in november 2024. Er is een tijdstip in de toekomst gekozen om recht te doen aan effecten van autonome ontwikkelingen, zoals vlootvernieuwing met stillere vliegtuigen, en reeds geplande maatregelen. Zo kunnen de effecten van nieuwe maatregelen zuiver worden beoordeeld op hun bijdrage aan het verminderen van geluidshinder. Verordening (EU) Nr. 598/2014 (Annex I) schrijft dan ook voor een prognose te doen vooruitkijkend in de tijd, inclusief maatregelen die reeds in de pijplijn zitten, zonder het nemen van additionele maatregelen.
In het document ‘ Aanvullende raadpleging balanced approach Schiphol‘ van mei 2024 staat het volgende:
Conform de balanced approach-procedure heeft het kabinet allereerst een geluidsdoel voor de Luchthaven Schiphol gesteld. Dit geluidsdoel is vastgelegd in het Actieplan Geluid Schiphol 2018-2023 en wordt ook verankerd in het geactualiseerde Actieplan Geluid Schiphol 2024-2029.
In het document Ontwerpactieplan Omgevingslawaai Schiphol van 17 november 2023 staat het volgende:
Het kabinet wil op korte termijn, per november 2024, een vermindering van de geluidhinder realiseren. Het te behalen geluidsdoel is uitgedrukt in percentages ten opzichte van een referentiesituatie. De referentiesituatie is de verkeersafwikkeling en impact van geluidsbelasting die er zal zijn zonder additionele maatregelen in november 2024.
en
De referentiesituatie is 1 november 2024
In het actieplan Omgevingslawaai Schiphol 2024 – 2029 staat het volgende. Let op het tweede punt. Daar staat ‘ bovenop’
Wat is er geschreven in de notificatie aan de Europese Commissie?
In de eerste notificatie van september 2023 staat het volgende:
Geluidsdoel
Het te behalen geluidsdoel voor de Balanced Approach is omschreven conform artikel 5 van de Geluidsverordening en uitgedrukt in percentages ten opzichte van een referentiesituatie.
De referentiesituatie is de verkeersafwikkeling en impact van geluidsbelasting die er zal zijn zonder additionele maatregelen in november 2024.
In de notificatie van september 2024 staat het volgende te lezen:
Het te behalen geluidsdoel is uitgedrukt in percentages ten opzichte van een referentiesituatie en komt bovenop de jaarlijkse autonome ontwikkeling. De referentiesituatie is de verkeersafwikkeling en impact van geluidsbelasting die er zal zijn zonder additionele maatregelen in november 2024.
en
De vermindering is een daling van het aantal gehinderden, aantal woningen en aantal slaapverstoorden binnen de desbetreffende contouren, ten opzichte van een situatie in november 2024 waarin er geen maatregelen worden genomen en bovenop de ontwikkelingen die autonoom plaatsvinden.
en
De reductie van de geluidsbelasting zoals vastgelegd in het geluidsdoel komt bovenop de reductie op basis van de beschreven autonome ontwikkelingen en reeds aangekondigde maatregelen. De referentie blijft daarmee ongewijzigd, ook nu maatregelen meer verspreid over de tijd worden ingevoerd.
en
In de referentiesituatie (de geluidssituatie in november 2024 zonder aanvullende maatregelen) is rekening gehouden met autonome ontwikkelingen.
Referentie gelijk als in de notificatie van september 2023
Wat opvalt in de notificatie van september 2024 is dat de referentiesituatie gelijk is gebleven aan de notificatie van september 2023. Die is derhalve november 2024 gebleven.
Hoeveel procent van de vlootvernieuwing telt mee als autonoom en hoeveel als additioneel?
Tijdens de zitting van het kort geding tegen de staat vertelde de landsadvocaat dat 65% van die vlootvernieuwing die tussen november 2024 en november 25 plaatsvindt additioneel is en 35% van de vlootvernieuwing is autonoom.
In dit artikel wordt door de redactie van deze website zeer precies het aantal afgeleverde toestellen bijgehouden.
In totaal krijgt Transavia in deze periode 8 x A321neo, KLM 7 x Embraer 195-E2, 5 x B787-10 en 9 x A321neo. Het gaat dus om 29 nieuwe toestellen (8 voor Transavia, 21 voor KLM) in totaal. Hiervan is dan 65% additioneel dus ongeveer 19 toestellen. 10 toestellen vallen onder de autonome ontwikkeling.
Minster Madlener gaf in een debat met de Kamer het volgende aan:
In de berekeningen gaan we uit van de daadwerkelijke vlootvernieuwingscijfers van KLM, door KLM zelf aangeleverd. Dit betekent dat gerekend wordt met 36 nieuwe toestellen tot november 2025: 11 van Transavia en 25 van KLM. Een klein deel hiervan telt mee in de baseline, maar het merendeel zit in het maatregelenpakket.
Het ministerie heeft gerekend met de toestellen van de KLM groep die zijn afgeleverd in de periode vanaf 1 november 2023 tot 1 november 2025 . In de reactie van Madlener aan de EC staat het volgende
Niet alle vlootvernieuwing die plaatsvindt valt onder de autonome ontwikkeling. Specifieke luchtvaartmaatschappijen hebben aangetoond dat zij in de tussenliggende periode vanaf 1 november 2023 tot 1 november 2025 meer aan vlootvernieuwing doen dan wordt verondersteld binnen de autonome ontwikkeling
Wat is het probleem volgens de Europese Commissie en de sector ?
De Europese Commissie schrijft in haar besluit, QenA en Staff Working Document dat de Nederlandse Staat een uitleg moet geven waarom zij heeft gekozen om de vlootvernieuwing te splitsen tussen autonome en additionele vernieuwing.
De advocaten van de sector gaven het volgende aan tijdens het kort geding. Overigens is wat de advocaat tegen de rechter zei feitelijk onjuist. Nergens is in de Verordening beschreven wat de advocaat beweerde.
En de Europees commissie zegt twee dingen. Die zegt dus het kan niet om een deel van de autonome ontwikkeling of een deel van de vlootvernieuwing buiten beschouwing te laten. Dat is fundamenteel in strijd met het principe van de balanced approach. En ten tweede zeggen ze bovendien als je al die split zou maken is onduidelijk waar die split gelegd wordt. Want ook in het verleden de ontwikkelingen daar kun je niet naar de toekomst toe van zeggen dat verwachten we sowieso wel
en
En de verordening zegt die moet je vol (de vlootvernieuwing red) meenemen. Nederland heeft ervoor gekozen om dat niet te doen.
Wat staat er in de verordening over autonome vlootontwikkeling?
De Europese Geluidsverordening 598/2014 is hier te lezen. Het woord ‘ vlootvernieuwing’ wordt 1 x genoemd in het document. Het woord ‘ bron’ komt slechts driemaal in de verordening voor. Nergens in de verordening is iets te lezen waaruit valt af te leiden dat alle nieuwe toestellen die in de vloot worden opgenomen in een bepaalde periode als maatregel moeten meetellen. Zelfs het woord ‘ referentiesituatie’ en ‘ baseline’ komen in de niet verordening voor.
Daarmee geeft de verordening zeer onvoldoende richting hoe om te gaan met vlootvernieuwing.
Wat staat in Doc9829 opgesteld door ICAO?
In het document van ICAO Doc9829 met de titel Guidance on the Balanced Approach to Aircraft Noise Management staat veel meer informatie. Oa over het gebruik van de baseline (referentiesituatie). Dit document is een leidraad. Het heeft wettelijk geen betekenis.
Doc9829 heeft de status van Soft law: — aanbevelingen die richting geven aan beleid en interpretatie, maar die niet juridisch afdwingbaar zijn.
Ook in Doc9829 staat nergens beschreven dat autonome vlootontwikkelingen perse als onderdeel van geluidsdoelen moet worden meegerekend.
Een luchtvaartconsultant die sporadisch door Yteke de Jong wordt benaderd om commentaar te geven op de uitvoering van de Balanced Approach geeft aan dat ” in de EU-verordening staat dat de ICAO guidelines gelden. Die stellen dat het hinderdoel naast het noise climate (de baseline) moet worden gelegd om te kijken in hoeverre er maatregelen moeten worden genomen.
Laten we eens kijken naar de meest relevante paragrafen in Doc9829.
De paragraaf bespreekt het belang van het vaststellen van een geluidsdoelstelling – wat wil je bereiken qua geluidsreductie – omdat dat helpt bij het bepalen of er überhaupt sprake is van een “geluidsprobleem”. Binnen de Balanced Approach is er alleen sprake van een geluidsprobleem als er een verschil is tussen het gewenste doel en de feitelijke situatie.
Nu, in de laatste zin erkent ICAO iets belangrijks:
Niet elk land of elke luchthaven hanteert hetzelfde criterium of dezelfde norm voor wat als een “geluidsprobleem” wordt gezien.
Wat betekent dit concreet?
- Flexibiliteit voor staten: Lidstaten mogen zélf bepalen wat ze als een “onaanvaardbaar geluidsniveau” beschouwen. ICAO schrijft dus geen universele drempelwaarde voor.
- Contextafhankelijkheid: Een situatie die in land A als problematisch wordt gezien (bijvoorbeeld meer dan 50 dB Lden), wordt in land B misschien nog geaccepteerd.
- Lokale autonomie: Luchthavens en overheden mogen hun eigen doelstellingen en beoordelingsmethoden formuleren, zolang ze maar binnen het raamwerk van de Balanced Approach blijven.
De laatste zin onderstreept dat de Balanced Approach een kader biedt, geen blauwdruk. Het laat ruimte voor nationale en lokale interpretatie van wat “geluidsoverlast” precies inhoudt en hoe dit wordt aangepakt. Dit maakt het document bruikbaar in verschillende juridische, geografische en politieke contexten, maar het betekent ook dat er geen uniforme juridische norm ontstaat uit ICAO Doc 9829 zelf.
Conclusie
De Nederlandse Staat mag volgens de EU verordening zelf haar geluidsdoelen vaststellen. De verordening stelt dat voordat de maatregel ‘ reductie van vliegtuigbewegingen oftewel krimp’ mag worden toegepast eerst andere maatregelen moet zijn overwogen zoals reductie aan de bron en operationele procedures zoals andere vertrekroutes.
Nergens staat dat autonome vlootontwikkeling onderdeel *moet* uitmaken van het gestelde geluidsdoel.
