Verslag van Raad van State regiezitting over Luchthavenverkeerbesluit

Op 7 november hield de Raad van State (RvS) een regiezitting vanwege het beroep van vele partijen tegen het besluit van de minister voor een gewijzigd Luchthavenverkeerbesluit (LVB) Schiphol. Dat besluit geeft een verlaagd plafond van het aantal toegestane vliegtuigbewegingen op Schiphol. Het besluit is op 1 november 2025 in werking getreden.

Het aanpassen van een LVB is een algemene maatregel van bestuur (AMvB) . Dat is een besluit van de regering waarin regels uit een wet verder worden uitgewerkt. Er is geen toestemming nodig van de Eerste en Tweede Kamer om een AMvB goed te keuren. Wel moet de Raad van State om advies worden gevraagd.
Het besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Vanwege de complexiteit had de RvS alle partijen uitgenodigd voor het beantwoorden van vragen door de rechters (staatsraden). De opname van de zitting kan hier worden teruggekeken. De agenda van de zitting zag er als volgt uit:

De zitting begon met de vraag of een omwonende die in Driebergen woont wel ontvankelijk is. Haar woning bevindt zich buiten een geluidscontour.

Een van de bezwaren van de de vliegsector was dat de Wet Luchtvaart het niet zou toestaan dat er een hard cijfer voor het maximale aantal vliegtuigbewegingen (de zogenaamde cap) in het LVB wordt gezet. In het vorige LVB, LVB2008, staat voor het etmaal zogenaamde grenswaarden voor handhavingspunten en het totaal volume geluid. Alleen deze twee limieten zouden bepalen hoeveel vliegbewegingen wettelijk zijn toegestaan.
Echter wordt al een jaar of tien meer gevlogen vanwege het NNHS.

De RvS stelde een aantal vragen aan de Landsadvocaat die namens de minister zijn besluit verdedigde. Volgens de Landsadvocaat is de zogenaamde cap een extra grenswaarde. De vraag is of er grondslag is in de Wet Luchtvaart om een cap in het LVB te zetten voor het etmaal. Vanaf hier wordt dat besproken.

De RvS noemde het huidige besluit van het LVB een ‘ hybride motivering’. Het bestaat grotendeels uit het LVB2008 met handhavingspunten. Daarin toegevoegd een element van het NNHS. Er is echter nog steeds sprake van anticiperend handhaven.

Aan de advocaten van de vliegsector werd vrij weinig gevraagd door de staatsraden. Zij gaven vooral aan dat de staat beter een goed LVB kan opstellen dan de huidige hybride vorm.

Na een korte pauze ging de RvS verder met de MER en passende beoordeling.

Dat argument komt vooral van Stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder (RBV). Zij werd vertegenwoordigd door advocate Liesbeth Berkouwer van HBR Advocaten.

RBV stelt dat voor de aanpassing van het LVB een plicht zou zijn om een MER op te stellen. De minister schreef in zijn verweerschrift dat bij een capaciteitsbeperking geen MER-plicht van toepassing is.

Dan was er ook nog een bijzonder optreden van een omwonende. Deze Bob van Marlen wilde een uitleg geven aan de aanwezigen over hoe geluid wordt gemeten en hoe niet juist die methode zou zijn. De staatsraad heeft Van Marlen diverse keren aangegeven dat zijn inbreng moet zijn op de punten die tijdens de zitting aan de orde zijn geweest. Nadat Van Marlen zijn uitleg steeds maar bleef doorzetten werd hij definitief door de voorzitter afgekapt.

De RvS geeft vervolgens een aantal mogelijke uitkomsten. Er kan een tweede zitting komen waarin andere punten die nog niet aan de orde zijn geweest worden besproken. Er kan een tussenuitspraak komen of er kan een einduitspraak komen.

De voorzitter spreekt over het toetsingskader. Wanneer de Raad van State (Afdeling bestuursrechtspraak) spreekt over “het toetsingskader van het AMvB”, bedoelt zij het juridische kader (de regels, normen en uitgangspunten) dat in een Algemene maatregel van bestuur (AMvB) zelf staat en dat door de Afdeling moet worden getoetst wanneer zij beoordeelt of een besluit rechtmatig is.

Een tussenuitspraak zegt: dit besluit klopt niet, herstel het nu meteen, en daarna beslist de Raad van State definitief in een einduitspraak.

De voorzitter geeft aan wat de consequenties zouden zijn als de RvS het besluit van het LVB vernietigt. Hij verwijst naar Aanwijzing 6.26 uit de Aanwijzingen voor de regelgeving (de instructieregels voor ministers bij het maken van wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen). Aanwijzing 6.26 verplicht ministers om bij het opnemen van normen in regels precies aan te geven welke versie geldt, en te zorgen dat die norm toegankelijk is.

Bij vernietiging van het besluit van aangepast LVB kan het zijn dat er niet kan worden teruggevallen op Artikel 4.2.3a van het LVB .

In dat geval zou er een situatie kunnen onstaan waar niemand vrede mee heeft.

De RvS zou in dat geval een voorlopige voorziening kunnen treffen. Dit is een spoedmaatregel die de RvS tijdelijk neemt om de situatie te stabiliseren tot er een einduitspraak is. Het doel is voorkomen dat er onherstelbare schade ontstaat als het besluit voorlopig zou doorgaan terwijl nog niet vaststaat of het rechtmatig is.
Maar de RvS kan ook een voorziening treffen waarin artikel 4.23A weer onderdeel van het recht wordt. Voor de nachtvluchten zou dan sprake kunnen zijn dat in de voorziening staat dat de nachtvluchten van 32.000 naar 27.000 gaan. Waarbij het oude recht (LVB2008) dus niet wordt gevolgd.

De landsadvocaat zegt dat de bedoeling is dat het nieuwe LVB (integrale LVB) , waarin NNHS is verwerkt, in Q3 2026 zal worden vastgesteld. De landsadvocaat geeft de mogelijkheid van een motiveringsopdracht. Een motiveringsopdracht van de Raad van State is een herstelopdracht waarbij het bestuursorgaan de bestaande beslissing moet behouden, maar de onderbouwing (motivering) moet verbeteren of aanvullen.

Het gaat dus niet om het nemen van een nieuwe beslissing, maar om het beter uitleggen waarom het besluit correct en rechtmatig is.

Na de schorsing krijgen alle partijen de gelegenheid te reageren op de opties die de RvS heeft gegeven.

Een uitspraak voor de Kerst lijkt zeer onwaarschijnlijk.

NRC publiceerde dit artikel naar aanleiding van de regiezitting.